Les défis existentiels du Canada en matière de commerce avec les États-Unis : S'attaquer aux barrières commerciales internes dans le cadre d'une solution
Une fois de plus, la nécessité de s’attaquer aux obstacles internes au commerce (c’est-à-dire aux barrières commerciales interprovinciales) est au centre des préoccupations au Canada. L’élimination de ces barrières est considérée comme un élément clé d’un ensemble de solutions aux défis commerciaux actuels entre le Canada et les États-Unis, qui comprendra notamment des politiques « Achetez canadien ».
Mais nous devons commencer par un débat fondé sur l’histoire et la réalité, et non sur des slogans. Et notre débat doit commencer par quelques vérités difficiles à admettre.
Tout d’abord, bien que l’on puisse soutenir que ces barrières ont un impact significatif, leur élimination n’effacera pas les dommages causés par une éventuelle action commerciale des États-Unis. Les efforts visant à éliminer les barrières internes devront faire partie d’un ensemble logique de solutions politiques que nous devons envisager, mais en l’absence d’un ensemble plus large de changements politiques et réglementaires, ils ne seront pas suffisants. La suppression des barrières internes n’est pas la panacée que certains prétendent.
Deuxièmement, un véritable débat public doit avoir lieu sur ce qui est sur la table et ce qui ne l’est pas. Le débat sur les barrières commerciales internes s’est déroulé discrètement pendant des années autour de tables de réunion, avec une attention politique ou publique limitée. Le moment est venu pour les gouvernements de justifier auprès du public l’existence d’obstacles spécifiques, ceux qui sont justifiés et ceux qui devraient être éliminés.
Enfin, il faut se rendre à l’évidence : il sera difficile d’accomplir en quelques mois ce que nous avons été incapables de réaliser collectivement au cours des 30 dernières années. Sur ce point, il est important de noter les efforts déployés pour éliminer les barrières depuis 1995, lorsque les premiers ministres du Canada ont conclu l’Accord sur le commerce intérieur (ACI), établissant un ensemble de règles pour régir le commerce intérieur et identifiant clairement les domaines nécessitant une solution.
Il est si facile de pointer du doigt – par le gouvernement fédéral, par les universitaires et les médias, par les groupes d’affaires – le manque d’attention portée au commerce intérieur. Depuis 1995, les premiers ministres du Canada ont consacré beaucoup de temps et d’efforts à l’élimination des obstacles au commerce intérieur. Lors de la réunion fondatrice du Conseil de la Fédération en 2003, l’une des principales priorités soulignées était la nécessité de « renforcer l’union économique, notamment en intensifiant le commerce intérieur, en améliorant la mobilité de la main-d’œuvre et en harmonisant et en rationalisant la réglementation ».
Lors de leur réunion de suivi, un an plus tard, les Premiers ministres ont convenu d’un plan de travail détaillé en matière de commerce intérieur, comprenant des échéances spécifiques imposées à leurs ministres. Mais lorsque l’Alberta a accueilli les premiers ministres lors de la réunion de 2005 à Banff, l’ALENA et les questions frontalières avec les États-Unis ont dominé les discussions, le commerce intérieur ayant discrètement disparu de l’ordre du jour. Au cours des réunions des années suivantes, les barrières commerciales internes ont été un sujet de préoccupation pour les gouvernements.
En 2006, pour relancer les travaux qui piétinaient déjà, les provinces de la Colombie-Britannique et de l’Alberta ont signé ce que l’on a appelé « l’accord sur le commerce, l’investissement et la mobilité de la main-d’œuvre », axé sur l’élimination des barrières, la duplication des réglementations et les politiques d’approvisionnement préférentielles. En 2010, la Saskatchewan s’est jointe à l’effort, et l’accord a été rebaptisé « Nouveau partenariat pour l’Ouest ». En 2016, le Manitoba s’est joint à l’effort, faisant de cet accord une véritable entreprise de l’Ouest. Sur cette lancée, les gouvernements ont décidé de remplacer l’ACI, vieux de plusieurs décennies, par l' »Accord de libre-échange du Canada » en 2017. Enfin un élan !
J’ai eu la chance, au cours de ma carrière, de pouvoir assister à un grand nombre de ces réunions en tant que membre de la délégation du gouvernement de l’Alberta, mais en repensant à ces réunions, je suis frappé par le fait que les questions de commerce intérieur, bien qu’elles soient souvent au centre des préoccupations, n’ont manifestement pas été résolues de manière appropriée. Au fil des ans, d’autres questions plus importantes se sont imposées, reléguant des questions telles que le commerce intérieur au second plan, ou du moins à un rang bien inférieur.
On est en droit de se demander, compte tenu de toute l’attention accordée à cette question au fil des ans, pourquoi nous n’avons pas tué le dragon des barrières commerciales interprovinciales.
Je voudrais souligner deux facteurs qui contribuent à expliquer nos succès limités dans l’élimination des barrières commerciales. Premièrement, le manque fréquent de volonté politique. Lorsque les gouvernements ont réussi (comme dans les premières années du New West Partnership), il y a eu non seulement une certaine volonté politique, mais aussi un alignement politique entre les premiers ministres de l’époque. Gordon Campbell, premier ministre de la Colombie-Britannique, Ed Stelmach, premier ministre de l’Alberta, et Brad Wall, premier ministre de la Saskatchewan, se sont entendus sur de nombreux points, faisant de leur engagement en faveur du libre-échange interne un impératif de leurs gouvernements respectifs. Ce type d’alignement – politique et philosophique – ne se produit que rarement. Il semble que nous soyons aujourd’hui à l’aube d’un tel moment et que les gouvernements soient désormais conscients de la nécessité d’agir rapidement pour supprimer les barrières.
Deuxièmement, l’intérêt politique ou économique personnel a tendance à l’emporter sur l’action collective nécessaire. Le désir de soutenir les entreprises locales, les produits locaux ou les réglementations locales est fort dans tout système politique. Il est très facile d’exercer une pression sur un gouvernement pour qu’il soutienne les produits locaux ou les prestataires de services locaux. Ironiquement, cette pression est souvent exercée par les mêmes groupes d’entreprises qui soutiennent également l’élimination des barrières.
Ces derniers jours, les premiers ministres du Canada et leurs ministres du commerce intérieur se sont mis d’accord sur un calendrier ambitieux pour supprimer les barrières dans les semaines et les mois à venir. Un élément essentiel sera ce que l’on appelle les « exceptions » dans les accords commerciaux. Chaque gouvernement a délimité des domaines qui sont réputés être exemptés de l’accord. En fait, lorsque l’Accord de libre-échange du Canada a été signé en 2017, il y avait bien plus de 100 pages d’exceptionsCertaines d’entre elles seulement ont été annulées au cours des années qui ont suivi.
Dans leur déclaration du 5 mars, les gouvernements se sont engagés à réexaminer les exceptions d’ici le 1er juin. Soyons clairs : il ne s’agit pas pas un engagement à supprimer les exceptions, mais simplement de les les revoir. Et soyons clairs : cette longue liste d’exceptions doit être traitée pour que le succès soit au rendez-vous.
Au cours des dernières années, des provinces comme l’Alberta et le Manitoba ont pris des mesures pour supprimer unilatéralement un grand nombre de leurs exceptions et, plus récemment, le ministre fédéral s’est engagé à réduire près de la moitié des exceptions fédérales.
Il faut exercer une pression sur cette liste massive d’exceptions et obliger les gouvernements à rendre publics leurs arguments en faveur du maintien de ces limitations au libre-échange. Certaines exceptions pourraient être jugées acceptables, mais dans le cadre d’un débat ouvert, nous pourrions également être stupéfaits par l’ampleur des obstacles au commerce intérieur qui persistent.
D’autres domaines devront faire l’objet d’une reconnaissance mutuelle des réglementations (l’un des domaines préférés est celui des poids différents autorisés pour les camions). Encore une fois, discutons en toute transparence des raisons de ces différences et tendons vers une plus grande harmonisation (tout en obligeant les gouvernements à défendre leurs différences).
Le fardeau réglementaire est un frein important à la circulation efficace des marchandises, même à l’intérieur des provinces, et a fortiori entre les provinces. Un exercice de « réduction de la bureaucratie » devrait faire partie intégrante de la promotion du commerce intérieur.
Pour progresser rapidement, nous devons peut-être faire preuve d’audace et adopter un mode de fonctionnement fondé sur le principe de « l’inversion de la charge de la preuve » – être prêt à prouver pourquoi quelque chose doit exister, à dépenser du capital politique pour défendre cette raison et à supporter les conséquences politiques du maintien des limitations existantes. Et supprimez toutes les exceptions que les gouvernements ne sont pas disposés à défendre publiquement.
Enfin, le manque de mobilité de la main-d’œuvre entre les provinces est un irritant de longue date, en particulier en ce qui concerne la certification professionnelle. Dans leur déclaration du 5 mars, les ministres ont convenu d’aller jusqu’à » […]d’élaborer une norme de service de 30 jours ou plus pour que les gens travaillent plus rapidement« et de « de fournir un plan de reconnaissance des titres de compétences à l’échelle du Canada, tout en tenant compte des spécificités juridictionnelles telles que les dispositions linguistiques, d’ici le 1er juin ».
Ces engagements semblent bons jusqu’à ce que l’on s’arrête pour considérer les bretelles de sortie qui y sont intégrées. Il ne s’agit pas d’un engagement à éliminer la reconnaissance des diplômes, mais d’un engagement à agir rapidement (30 jours ou moins) pour approuver les diplômes des personnes qui se déplacent d’une province à l’autre. Il ne s’agit pas non plus d’un engagement à résoudre le problème d’ici le 1er juin, mais à « fournir un plan » d’ici le 1er juin. Oh, et les « spécificités juridictionnelles » seront « prises en compte ». Cela pourrait simplement signifier des exclusions linguistiques pour le Québec, mais la formulation est « telles que », ce qui signifie que d’autres « spécificités » pourraient être protégées. Raison de plus pour organiser un débat public fondé sur le principe selon lequel les gouvernements doivent défendre activement les barrières qu’ils souhaitent voir subsister.
Le plan de lutte contre les barrières commerciales internes dans les mois à venir devient clair :
- Arrêtez de parler de généralités et commencez à parler de choses spécifiques ;
- tentative de mettre de côté les intérêts politiques et économiques ;
- se concentrer sur l’annulation de décennies de politiques protectionnistes ;
- faire preuve de la volonté politique nécessaire pour résoudre des divisions longtemps insolubles ;
- et le faire dans un contexte de crise existentielle provoquée par le président Trump… qui s’ajoute à un cycle électoral fédéral.
Jamais la pression pour réussir n’a été aussi forte qu’aujourd’hui. Le consensus qui se développe – entre les gouvernements, les groupes d’entreprises et le public – est clair. Il s’agit d’une priorité, presque d’un mantra. Mais nous avons vu cette priorité à de nombreuses reprises au cours des 30 dernières années, pour ensuite voir d’autres questions passer au premier plan et repousser les barrières hors de l’ordre du jour. Cela ne peut pas se reproduire, n’est-ce pas ?
Les ministres canadiens du commerce intérieur se sont réunis le 28 février et sont parvenus à un accord sur les orientations futures mentionnées ci-dessus. La Presse Canadienne a rapporté les résultats de la réunion et a conclu par une phrase :
Une conférence de presse avec les membres de la commission du commerce intérieur, prévue vendredi après-midi, a été annulée en raison du « manque d’intérêt des médias ». »
*L’auteur a travaillé pendant plus de vingt ans au ministère des relations internationales et intergouvernementales du gouvernement de l’Alberta, dont il a été le vice-ministre de 2008 à 2011. Il a également été directeur général de l’Association des produits forestiers de l’Alberta.